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  • 宜城市农村宅基地制度改革试点探索与思考
  • 日期:2017-04-21   点击:次   字体:[ ]

农村宅基地制度改革,是全国土地制度三项改革的重头戏之一。这项改革没有现成的经验可供借鉴,可以说是一次创新之举。去年3月,湖北宜城市被列为全国15个农村宅基地制度改革试点县市以来,按照国土资源部和省委省政府的统一安排部署,我们始终坚持“问题导向”和“底线思维”原则,有针对性地开展调查摸底,大胆探索,勇于创新,稳步推进,取得了改革的初步效果。现就我市农村宅基地制度的现状、改革难点及对策进行有益的探析。

一、宅基地现状和存在的主要问题

宜城市位于湖北省西北部,隶属襄阳市。全市版土面积2115平方公里,耕地面积110万亩,总人口58万人,其中农业人口38万人。辖10个镇(办事处)、1个省级经济开发区、1个襄阳精细化工园区,227个行政村(社区),1388个村民小组,6603个自然村和居民点。据调查摸底统计,全市农村总户数10.66万户,宅基地11.24万宗,其中,一户一宅9.27万户,占总户数的86.96%;一户多宅0.87万户,占总户数的8.16%;有户无宅0.52万户,占总户数的4.88%;超占面积8.63万户,占总户数的81%。村庄面积17.5万亩,宅基地面积5.03万亩。从了解掌握的情况分析,目前我市农村宅基地存在以下几个主要问题:

(一)土地利用粗放,浪费严重。长期以来,因农村宅基地在我们国家对农民实行无期限、无偿使用方式,农民占有宅基地无成本,导致农村宅基地超占、“一户多宅”、 闲置等现象比较突出,如:“建新不拆旧”、举家进城农民宅基地长期闲置等。据统计,我市上述现象约占宅基地总面积的47.78%,浪费比较严重。

(二)超面积现象比较普遍。《湖北省土地管理实施办法》规定农民建房使用农用地的不得超过140平方米,使用未利用地(建设用地)的不得超过200平方米。目前,在已进行的确权登记权属调查中发现,我市宅基地面积大于200平方米的占81%,大于240平方米的占63%,大于300平方米的占38%。全市超面积8.63万户,占总户数的81%,南营、王集、板桥等镇(办)的部分村比例达90%以上。

(三)“一户多宅”现象较多。全市“一户多宅”共有0.87万户,占总户数的8.16%。其主要情形是,部分不符合分家条件农户又新占了宅基地;部分农户建新房后,老房屋没有拆除;部分农户在已有宅基地的情况下,又继承了父母的宅基地。

(四)宅基地私下流转亟待规范。调查资料显示,改革试点前我市农村宅基地流转面积达6441.04亩,占宅基地总面积的12.79%。宅基地流转呈现出以下特征:一是随着经济社会的发展,农户在农村之间流动比较活跃,主要是从生产生活条件较差的地方流向较好的地方,宅基地流转范围不断扩大,有的甚至延伸到省与省之间;二是流转价格地域差异较大,边远山区“连房搭地”一户仅3万元左右,城镇郊区一户流转价格高达近40万元;三是农村宅基地流转属农民私下交易,流转收益基本上为农户自己所得,村集体未能得到利益分配。

(五)农民违法建房不同程度存在。改革试点前,我市农村宅基地因规划缺失、执法管理乏力、基层组织作用发挥不够,许多农民按照自己的意愿随意建房,且大部分选择在人口比较集中的村、集镇、公路沿线建房。违法建房主要表现为乱抢滥占、未批先占、边建边占、少批多占等。

(六)擅自改变宅基地用途。部分农户将原有宅基地通过改建、扩建,用于开办“农家乐”,进行仓储物流,从事农副产品加工等经营活动,改变了原宅基地的用途,如南营办事处万洋村、小河镇高康村等这种现象比较普遍。

二、改革中的几个难点

在改革试点实践中,我们通过广泛调查走访,认真思考研究,认为目前农村宅基地制度改革存在的“五难”问题,亟需积极探索,妥善解决。

(一)历史遗留问题处理难。确权登记发证是改革的基础,而确权登记发证的关键在于历史遗留问题的处理,历史遗留问题类型多,成因复杂,时段节点不一,要妥善解决这些问题,既保护大多数农民的利益,又保证国家法律法规的严肃性,还要确保农村社会稳定,不犯颠覆性的错误,确实比较难。从权属调查情况看,我市农村宅基地的历史遗留问题,远远出乎意料之外,问题类型比想象中的要多,成因比想象中的更复杂,处理难度更大。如:宅基地权属不清难界定,界址不详难确权,违法占地建房既成事实又不符合规划、如何处理的问题等。在处理历史遗留问题过程中,稍有不慎就会引起矛盾和纠纷,造成不稳定因素。加之,历史遗留问题的处理还须考虑宅基地有偿使用和自愿有偿退出等工作,可以说是难上加难。

(二)宅基地有偿使用费持续收取难。我市各村(社区)有偿使用费收取工作进展还比较顺利,绝大部分农民考虑到能够办理不动产权证和农房抵押贷款,首次缴纳有偿使用费都还比较积极,但农民证件一旦到手,也无贷款需求,下一轮的有偿使用如何收取。若无相关政策作保障,此项工作会出现“老实人吃亏”的现象,将导致下一步改革工作难以推进。

(三)宅基地自愿有偿退出难。目前,我市农村宅基地自愿有偿退出效果不显著,主要原因是:村集体财力薄弱,回购资金短缺;群众对补偿愿望较高;退出宅基地流转空间太窄(按照改革政策规定,只能在本村范围内流转);宅基地增值收益分配目前还没有探索出很好的办法,无指导性的政策作支撑;宅基地退出后,没有明确的配套政策保障体系,无法激发群众退出宅基地的积极性。

(四)宅基地制度改革投入资金筹措难。我市有一部分农民退出宅基地意愿比较强,但实际退出比例不高,主要制约因素是资金不足,收取的有偿使用费支付退出费用显得杯水车薪,省国土资源厅和襄阳市虽给予了大量的支持,但仍显不足。同时,大量宅基地退出后需要复垦、复绿,还需完善村基础设施建设及支持村公益事业等;宅基地及农房外业测绘、村庄建设规划编制等宅基地制度改革基础工作,都需要大量资金投入。

(五)村民自治民主管理实行难。村民自治民主管理是解决农村各种难题的“金钥匙”,也是法律法规赋予农村集体经济组织及其成员的权利和义务。农村宅基地制度改革中的很多问题都要通过村民自治和民主管理来解决。但是,由于村级“两委”班子有强有弱,村组干部素质参差不齐,群众对干部的信任程度有高有低,宅基地制度改革实行村民自治民主管理,如何解决“两委”班子建设问题,村组干部素质问题,群众对干部的信任程度问题,以及村民自治民主管理制度如何与相关法律法规衔接问题,也是这次改革中的一大难点问题,这还需要我们认真研究,努力去探索解决。

三、解决问题的几点对策

改革完善农村宅基地制度,不仅关系到农民权益的保障和维护,而且关系到农村经济社会的稳定发展。根据我市宅基地现状和在改革中遇到的一些难点问题,特提出如下几点对策。

(一)要推进“一张图”管理宅基地。以土地利用总体规划为龙头,实行“多规合一”。在对土地利用总体规划进行评估调整的基础上,按照近、中、远期规划相结合的思路,编制新型城镇化发展规划、农业产业发展规划等相关规划,实行“一张图”管理宅基地。同时,下放农村宅基地用地审批权限,使用存量建设用地的,报镇(办、区)人民政府审批;使用新增建设用地的,按批次处理的方式编制年度用地方案,报市人民政府审批。宅基地的分配使用,严格按照土地利用总体规划、村庄建设规划管控,从严落实“无规划不审批、无设计不建房”,进而从根本上遏制我市农村违法占地建房现象。

(二)要加大农村聚集点建设步伐。农村聚集点是不同形式保障农民户有所居的重要方式,是节约集约土地、保护耕地、改善居住环境的有效措施。按照国家新型城镇综合改革试点要求,我市已在全市规划50个左右新型农村社区,100个左右新农村聚集点。目前,全市已启动8个农村聚集点建设,据初步测算,建成后可容纳6181户39882人,节约土地5462亩。下一步我们将把新型城镇化试点和农村宅基地制度改革有机结合起来,打好政策“组合拳”,落实相关优惠政策,大力推进农村聚集点建设,放大聚集点辐射效应,吸引农民入住,拉动其他村组聚集点的建设,有力推动宅基地自愿有偿退出、不同形式保障户有所居等工作,力争让我市农村面貌有显著改善。

(三)要加快宅基地及农房确权登记发证。宅基地及农房确权登记发证是加强农村宅基地管理的重要基础,通过确权登记发证,可以妥善处理历史遗留问题,理顺管理关系,明晰农村宅基地的产权,扩大宅基地权能,维护宅基地使用权人的合法权益。我市已全面启动了农村宅基地及农房确权登记发证工作,各村(社区)现已全部完成外业测绘工作,进入内业建库录入、问题梳理、原因分析、历史遗留问题处理等阶段。按照“能发则发、应发尽发”的要求,将按既定目标完成确权登记发证任务。同时,对有贷款需求的农户做到特事特办。

(四)要统筹协调推进土地制度三项改革试点。根据中央深改组的最新指示精神,要求把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市扩大到33个试点地区。结合国土资源部新部署、新要求,我们以宅基地制度改革为重点,统筹协调推进农村土地制度改革三项试点,进一步推进宅基地制度改革试点工作,重点做好:一是完善农村宅基地权益保障和取得方式。二是进一步探索宅基地有偿使用制度,建立有偿使用长效管理机制,修订有偿使用标准,探索宅基地用益物权的多种实现形式。三是探索宅基地自愿有偿退出机制,完善宅基地回购资金体系,在入市、征收取得的收益,分配一部分作为回购资金;在保障户有所居前提下,探索自愿有偿退出的多种方式;宅基地退出后的统筹利用,退出的宅基地可通过转为集体经营性建设用地就地入市或复垦后调整入市。在统筹协调推进三项改革中,建立土地增值收益的合理分配比例,建立完善服务监督机制,建立健全村务公开和民主管理制度,完善农村土地管理制度,建立健全防控机制。

(五)要注重发挥村民自治的主体作用。村集体经济组织是集体土地所有权的主体,村民自治组织在土地制度改革中应当发挥主体作用。一是要建立集体经济组织民主管理机制。改革试点工作必须加强基层党组织建设,要进一步健全农村集体经济组织管理职责,发挥集体经济组织在土地征收、农村集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的作用,完善村级内部管理机制,发挥村(居)民委员会、村民理事会、村规民约的作用,强化村务监督和管理作用。二是要建立集体土地资产处置民主决策机制。确定农村集体经营性建设用地入市的土地范围、处置方式、利益分配等重大事项,必须按照市场经济运行规则的要求,做到民主决策,形成相关决议程序和规范性文本。入市土地属于村农民集体所有的,入市事项须经三分之二以上村民代表同意。健全农村集体建设用地资产管理组织机构和内部补偿机制。三是健全完善村规民约,加强农村土地管理在依法依规前提下,将农村宅基地分配、有偿使用、自愿有偿退出,土地征收补偿安置,集体经营性建设用地处置、集体经济组织土地增值收益分配等方面应该实行村民自治的,形成村规民约,推进村集体土地管理规范化。

目前,我市农村宅基地制度改革试点各项工作正在有序、稳步向前推进,我们将按照中央《意见》的要求,力争通过三年改革试点,实现“四个显著、一个明显”目标(农村面貌显著改善、农民收入显著增加、农业现代化程度显著提高、节约集约用地水平显著提升,宅基地管理明显加强),形成可复制、能推广、利修法的宜城模式。




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